Dünya Bülteni'nden Talha Erdoğmuş!un, 'adı geçen' rapora dair "konu ile ilgili" analizi..
İLKE Vakfı tarafından Doç. Dr. Lütfi Sunar koordinatörlüğündeki bir ekip ile yürütülen “Geleceğin Türkiyesi” projesinin “Geleceğin Türkiyesinde Yönetim” başlıklı dördüncü raporunun sunumu, İstanbul Üniversitesi Öğretim Üyesi Prof. Dr. Haluk Alkan tarafından gerçekleştirildi. Saygıdeğer bir akademik birikim ve nitelikli çabanın ürünü olan bu rapor, “anayasa politik” yaklaşımı çerçevesinde Türkiye’nin yönetim meselesini masaya yatırmaktadır. Dört ana bölümden oluşan raporda, soğuk savaş sonrasında liberal demokrasi etrafında ortaya çıkan tartışmalar ve kavramsal çerçeve dâhilinde, Türkiye’nin siyasi yönetim tecrübesi ve yönetim sisteminin mevcut durumu detaylı bir incelemeye tabi tutulmaktadır. Çalışmanın son bölümünde ise meşruiyet ve adalet temelinde, Türkiye yönetim sisteminin iyileştirilmesine dair somut öneriler yer almaktadır.
Rapor kapsamı itibariyle, siyaset bilimi literatüründe “yeni kurumsalcılık” adı verilen bakış açısıyla Türkiye’deki siyasi değişimi kurumlar, siyasi sistemin özellikleri ve meşruiyet tartışmaları üzerinden ele almaktadır. Çalışmanın temel tezi “Türkiye’de son dönemdeki siyasi tartışmaların ana ekseninin kurumsal değişim ve bunun siyasi yansımaları çerçevesinde şekillen[diğidir].” (s. 3). Bu bağlamda “Soğuk Savaş Sonrası Yeni Meydan Okumalar ve Yönetim Krizi” başlıklı birinci bölümde, daha çok Avrupa ve Amerika merkezli siyasi kavramsallaştırmalar temelinde yükselen ve dünyada kabul gören çeşitli okuma biçimlerine dair kuşatıcı bir perspektif sunulmaktadır. Raporun bu bölümünde, dünyada liberal demokrasi etrafında süren ve illiberalizme doğru kayan bir trendin var olduğu tespiti yapılmaktadır. Ayrıca raporda, kendisini merkezde konumlandıran Avro-Amerikan bakış açısının “Batı dışı”, eksik veya yeterince kurumsallaşamamış demokrasiler olarak tanımladığı ülkeler için kullandığı “illiberalizm”, “muğlak demokrasi”, “patronal rejim”, “zayıf/başarısız devlet” gibi etiketler üzerinden eksik bir okuma biçimi sunduğu ifade edilmektedir. Söz konusu eleştirel/üstten bakan bakışın, farklı ülkelerin özgün tecrübelerini yok sayan genelleyici yaklaşımı Alkan tarafından eleştirilmektedir. Buna ek olarak, bilhassa, illiberalizm etrafında dile getirilen, kurumsal demokrasilerden koparak güçlü (otoriter) liderliğe doğru yönelen talebin belirli ülkelerle sınırlı bir durum değil, kendisini merkezde konumlandırılan ülkeleri de kapsayan küresel bir trend olduğu belirtilmektedir. Türkiye özelinde bakıldığında ise rapor, özellikle 1990’lı yılların ortalarından itibaren süregelen sistem ve anayasal değişim tartışmalarının doğru anlaşılabilmesi için küresel düzeydeki güncel gelişmelerin genelleyici kalıplarını aşan ve ülkenin tarihsel birikimi, yerel siyasi dinamikler, siyasi ve siyaset dışı aktörler arasındaki gerilim ile sosyal yapıyı birlikte ele almayı öneren bir inceleme modeli sunmaktadır.
Raporun “Türkiye’nin Anayasa Politiği” başlığını taşıyan ikinci bölümündeyse, Türkiye’nin modernleşme tecrübesi 1921, 1924, 1961 ve 1982 Anayasalarında yer alan ve değişim gösteren anayasal kurumlar düzeyinde ele alınmaktadır. Bu bölümdeki inceleme temelde, anayasalar ve anayasal kurumların değişiminde “iki tarz-ı siyaset” arasındaki gerilimin belirleyici olduğu iddiasına sahiptir. Buna göre Türkiye’nin anayasal politiği, siyasete ve kurumlara hükmederek toplumu yukarıdan aşağıya dönüştürmeyi hedefleyen üstenci bakış ile toplumsal talepleri karşılamayı hedefleyen ve kendisini temsili organlar vasıtasıyla ifade eden iki farklı siyaset tarzının çatışması doğrultusunda şekillenmiştir. Çatışmanın en belirgin görünümü ise askeri darbelerdir. Askeri darbeler eliyle aydın-kentli(!), bir elit demokratikleşme sürecine kılavuzluk etme rolünü üstlenerek rayından çıkan siyaseti rayına oturtma çabasına girişmiştir. Fakat, sivil siyasetin etkisiz kılındığı bu dönemlerde askerlerin öncülük ettiği ve hukukçuların destek verdiği sürecin neticesi “anayasal oligarşi”nin yükselişi olmuştur. Askeri darbelerin akabindeyse, oligarşik yapının anayasal kurumlar eliyle sürdürülmesine gayret edilmiştir.
Raporda, bahsi geçen üstenci, “yol gösterici” yaklaşımın siyaset üzerindeki etkisi 1960 Darbesi sonucunda ortaya çıkan “vesayetçi parlamentarizm” ve 1980 Darbesi sonucunda varlık kazanan “Cumhurbaşkanı gölgesinde vesayet” kavramları etrafında irdelenmektedir. Bu aşamada, 1961 Anayasasıyla ilk defa ortaya çıkan Cumhuriyet Senatosu, Milli Güvenlik Kurulu, Anayasa Mahkemesi, Devlet Planlama Teşkilatı gibi yeni anayasal kurumların sivil siyaseti dizginleyici vasiler rolünü üstlendiği, 1982 Anayasasıyla birlikte ise konumu güçlendirilen Cumhurbaşkanının siyaset ve yargı organları üzerinde belirleyici bir konum elde ettiği değerlendirmesinde bulunulmaktadır. Bununla birlikte, 1961 ve 1982 Anayasaları arasındaki süreçte 1971 Muhtırasıyla yapılan askeri müdahale ve anayasa değişikliklerinin hatırda tutulması gerekmektedir. 1982 Anayasasıyla birlikte, “siyaset dışından, devlet adına hareket eden Cumhurbaşkanının yetkileri artırılarak bu makam hem hükumet üzerinde denetleyici bir güç hem de hükumetten özerk hareket etmesi istenilen kurumların koruyucusu ve yönlendiricisi konumuna getirilmiştir” (s. 39). Rapora göre, 1982 Anayasasıyla birlikte varılan sonuç “güçlü yürütme karşısında sınırlanmış siyaset” ve “derinleşen askeri vesayet”tir. Netice itibariyle Alkan, Türkiye’nin anayasa politiğinin, anayasal kurumların seçilmiş otoriteleri sınırlayıcı yetkilerle donatıldığı bir “anayasal oligarşi” ile siyaset dışı güçlerin anti demokratik müdahalelerle sistemde revizyon yapma imkânı buldukları “muğlak demokrasi” arasında konumlandığı görüşüne sahiptir. Yazar, Türkiye’nin yönetim sisteminin geleceğinde vesayetçi kurumlara dayanan anayasal anlayış yerine denge ve denetleme mekanizmalarının kurumsallaştığı, siyasilerce bu denge ve denetleme mekanizmalarının vesayetçi kurum olarak algılanmadığı ve siyaset dışı unsurlar üzerinden siyaset yapma pratiğinin ortadan kalktığı bir yönetim anlayışının yerleşiklik kazanmasının önemine vurgu yapmaktadır.
Alkan, “Türkiye’de Sistem Sorunu ve Tartışmalar” başlıklı üçüncü bölümde, Türkiye’de yönetim sisteminin sorunlu alanları ve yakın geçmişteki siyasi krizlerin mevcut Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi’nin doğumuna etkisini mercek altına almaktadır. Bununla birlikte, yeni sistemin adalet ve meşruiyet temelinde yerleşik hâle gelebilmesi için iyileştirmeye ihtiyaç duyulan Türkiye’deki siyasi parti yapısı, seçim sistemi, yargı-siyaset ilişkisi ve kamu yönetimi alanlarındaki sorunlar tespit edilmektedir. Gündemdeki sıcak tartışmaların varlığı ve yeni sistemi anlamlandırma çabalarının devam ettiği dikkate alındığında, raporun bu bölümünün en dikkat çekici kısım olduğu söylenebilecektir. Alkan bu süreci şöyle özetlemektedir:
“Türkiye’de siyaset süreci, parti üreten bir işleyiş doğurmuştur. Darbeler ve Anayasa Mahkemesi’nin sıklıkla başvurduğu parti kapatma kararları, partilerin kurumsallaşmasını frenlemiş ve lider partilerinin siyasi hayatta öne çıkmasına neden olmuştur. Yüksek barajlı seçim sistemi…yönetimde istikrarı sağlayamadığı gibi temsil sorununu derinleştirmiştir. Türkiye’de yargısal aktivizmin gücü, siyasi rekabeti çatışmaya dönüştüren belirleyici unsurlardan biri olmuştur. Kamu yönetiminde yetkisel ve örgütsel karışıklık ve aşırı merkeziyetçilik, kamu hizmetlerinin şeffaf ve verimli bir şekilde verilebilmesini frenlemiştir.” (s. 54).
Rapor bağlamında “yargısal aktivizm”e ayrı bir parantez açmak gerekmektedir. Kuvvetler ayrılığının temel ayaklarından birisini temsil eden yargının, kriz anlarında denetleyici ve uzlaştırıcı olmak yerine bizzat siyasi ayrışma ve çatışmalara kaynaklık ettiği eleştirisi yapılmaktadır. Özellikle Anayasa Mahkemesi’nin içtihat yoluyla yetki alanını genişletme eğiliminde olduğu “367 kararı”, kendisine tanınmayan yürütmeyi durdurma kararı verebilmesi gibi yargısal aktivizme varan yaklaşımları, Anayasalar eliyle Yüksek Mahkemeye biçilen vesayet makamı rolünün bir yansıması olarak değerlendirilmektedir. Öte yandan, Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi’ne geçmeden önceki bir aşama olarak, 1982 Anayasası’nın vesayetçi kurgusunun kırılmasında 2007 yılında yaşanan krizler (367 krizi, e-muhtıra gibi) ve Anayasa değişikliklerinin belirleyici rolü zikredilmektedir. Alkan’ın ortaya koyduğu iki tarz-ı siyasetin çatışması çerçevesinden bakıldığında, sivil siyasetin halkoylamasına giderek, bir anlamda halkın desteğini arkasına alarak asker ve yargının vesayetçi tavrına karşı mücadeleye giriştiği hatırlanacaktır. Ancak 2007 yılındaki Anayasa değişikliği aynı zamanda Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi’ne kadar sürecek iki başlı yürütme krizinin doğumuna sebep olmuştur.
Belirtildiği gibi, Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi vesayetçi anayasal kurumlara karşı tepkisel bir tavrın ürünüdür. Bu bağlamda Alkan’a göre, “Cumhurbaşkanlığı sistemi, çok partili hayata rengini veren vesayetçi unsurlar ile seçime dayalı şekillenen değişimi temsil eden aktörler arasındaki gerilimin yansımasıdır [ve] … başlı başına yeni bir siyaset tarzını beraberinde getirecektir” (s. 96). Raporda, dünyadaki farklı başkanlık sistemleriyle mukayese edilen bu yeni hükûmet sisteminin “sert kuvvetler ayrılığı” veya “otoriter başkanlık” sistemlerinden ziyade “yasamayı öne çıkaran” modele yakın olduğu belirtilmektedir. Nitekim yazar, Cumhurbaşkanlığı Hükûmet Sistemi’ni “yasamanın üstünlüğüne dayalı bir başkanlık sistemi” olarak nitelemektedir. Zira Anayasa’nın 104. maddesinden anlaşıldığı üzere yürütmenin etkililiğine imkân veren en önemli enstrüman konumundaki “Cumhurbaşkanlığı kararnamesi” normlar hiyerarşisinde kanunların altında yer almaktadır. Bununla birlikte raporda, Anayasada sınırları açıkça belirlenen ve aynı konuda kanun çıkarılarak etkisi sınırlandırılabilecek olan Cumhurbaşkanlığı kararnamelerine münhasır bir alan belirlenmemiş olması nedeniyle, meclis çoğunluğuyla siyaseten uyuşamayan Cumhurbaşkanlarının hareket alanlarının kanunlar aracılığıyla etkisiz kılınması tehlikesiyle karşı karşıya oldukları dile getirilmektedir. Ayrıca yeni sistemde sistemin kilitlenmesini önlemeye yönelik mekanizmalar olarak Anayasada, “eş zamanlı seçimler”, “meclisin onaylamadığı durumlarda bir defaya mahsus önceki bütçenin değerleme oranıyla revize ederek yürürlüğe girmesi” ve “seçimlerin karşılıklı yenilenebilmesi”ne yer verildiği belirtilmektedir. Raporun bu bölümünde, özetle, yeni hükûmet sisteminin kurumsal yapısının sahip olduğu imkânlar ve riskler bir arada değerlendirilerek oldukça değerli bir gelecek projeksiyonu ortaya konulmaktadır.
Raporun son bölümünde ise meşruiyet ve adalet temelinde, Türkiye’nin yönetim sistemin iyileştirilmesi için geleceğe dönük anayasal değişiklik ve yönetim sistemini destekleyici reform önerileri yer almaktadır. Değerlendirmenin başında belirtildiği gibi, yönetim sistemindeki dönüşüm sürecini “anayasa politik” penceresinden kurumlar ekseninde ele alan bu rapor, sisteme dair iyileştirmelerin öncelikle anayasal düzeydeki değişiklikler ve akabinde bu değişikliklerin birtakım reformlarla desteklenmesi yoluyla sağlanabileceği iddiasındadır. Her biri ayrı bir inceleme konusu yapılabilecek bu değişiklik ve reform önerileri arasında katılımcı demokrasi zemininde ve anayasal değişiklikler kapsamında öne çıkanlar, milletvekillerinin görevlerine devam ederken hüküm infaz edilmese bile yargılanabilmelerine imkân verilmesi, çerçeve kanun, seçmen inisiyatifi, münhasır Cumhurbaşkanlığı kararnamesi alanı tanınması ve yüksek yargı temsilcilerinin görevleri ile ilgili suçlar nedeniyle meclise karşı sorumluluğunun anayasa kuralı haline getirilmesidir. Yönetim sistemini destekleyici reform önerileri olarak ise 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanununda yapılacak değişiklikler, kamu yönetimi sisteminin etkin, esnek, şeffaf ve hesap verebilir bir örgütsel yapıya kavuşturulması ile terör ve diğer potansiyel tehlikeler dikkate alınarak kamu hizmetlerinin sunumunda yerel yönetimlerin rolünün arttırılması şeklinde özetlenebilecektir. Alkan tarafından sunulan bu iyileştirme önerilerinin uygulama bulması kuşkusuz, iyi hukuki düzenlemeler eliyle gerçekleştirilebilecektir.
Özetle, “Geleceğin Türkiyesinde Yönetim” raporu, Türkiye’deki yönetim anlayışının sorunlu yönlerini aşamalar hâlinde irdeleyen değerli bir incelemenin ürünüdür. Aynı zamanda bu rapor, yeni hükumet sisteminin ortaya çıkış nedenlerine dair güçlü iddialara sahip ve mevcut sistemin iyileştirilmesine dair somut öneriler sunan bir vizyon belgesi hükmündedir. Henüz tecrübe edilen ve beraberinde getirdiği yeni anayasal kurumların yoğun biçimde tartışıldığı bir dönemde, Alkan’ın önemli bir sorumluluk üstlenerek tecrübesini esirgemeden, yeni hükûmet sistemini tarihi ve kavramsal bir çerçeveye oturtma çabasına girişmesinin hayranlık verici olduğu ifade edilmelidir. Türkiye’deki yönetim anlayışının geldiği noktayı sarih biçimde özetleyen bu rapor, Türkiye’de hukuk devleti ilkesinin yerleşiklik kazanması, siyasi partiler ve seçim sürecinin daha katılımcı ve özgürlükçü hâle gelmesi, yönetim anlayışının sade ve etkin bir yapıya bürünmesi, idari teşkilat yapısındaki karmaşıklığın giderilmesi ve personel rejiminin iyileştirilmesi gibi alanlarda yapılması gereken daha teknik ve detaylı incelemeler için kuşatıcı bir zemin teşkil etmektedir.
Son olarak, raporun okuyucuya verdiği en önemli mesaj, Türkiye’deki mevcut siyasi rejimin özgün bir hikâyesi olduğudur. Bu hikâyeden çıkarılacak ders, yönetim sistemi üzerine dile getirilen bütün önerilerin yolunun Türkiye’deki vesayetçi anlayış, gücün temerküzü ve yasama, yürütme, yargı kuvvetlerinin mütecaviz tavrıyla yüzleşmekten geçmek zorunda olduğudur.